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界面新闻编辑 | 刘海川
历经30年的酝酿与期盼，社会救助立法终于迎来最后冲刺阶段。
日前，《中华人民共和国社会救助法（草案）》提请全国人大常委会会议初次审议。草案共7章76条，包含总则、救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任和附则。
对比2008年、2019年两次征求意见稿，现行草案回应了新时代民生需求，在救助范围、部门协同、社会参与等方面均有重大突破。
“社会救助法的出台，实质上是对近30年来社会救助领域实践经验的系统梳理与集成，它将众多零散的文件规章整合成一部系统完备的法律。”北京师范大学中国公益研究院原院长高华俊向界面新闻表示，尽管草案内容庞杂，但法规条款的设定明确具体。其优势在于确保各项救助措施能够得到全面覆盖，避免出现遗漏。
从暂行办法到法律草案
早在1995年，社会救助立法项目就曾被规划。因当时立法时机不成熟，该立法并未进入审议程序。
彼时的社会救助制度还处于摸索阶段。1990年代中后期， 为应对国有企业改革中下岗失业人员的生计需求，国务院于1997年9月2日发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。随后在1999年，《城市居民最低生活保障条例》正式颁布，标志着城市居民最低生活保障制度走上了规范化、法治化的发展道路。
高华俊曾在民政部社会救助司工作多年，参与制定了城乡居民最低生活保障制度。
他告诉界面新闻，1997年，作为改革开放的配套措施，当时的救助体系主要是建立实施城市居民最低生活保障制度，以解决国有企业改革中出现的下岗失业问题，保障城市居民基本生活需要。此后全国多个省份陆续开展农村特困户救助的试点工作，在2007年底，全国所有涉农地区全部建立农村最低生活保障制度。至此，城乡基本生活保障项目的确立为社会救助体系建设打下基础。
但因救助工作分散在各个部门，资源信息碎片化凸显，整合过程并不容易。
2014年2月，国务院出台了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），确立了民政部门统筹全国社会救助体系建设的地位。
该法第一次以行政法规规定最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项社会救助制度和社会力量参与，构建了一个多部门分工负责、政府救助和社会力量参与相结合的多层次社会救助体系即“8+1”的社会救助体系。
该《暂行办法》成为社会救助领域最核心的法规依据。在高华俊看来，这反映了当时对社会救助的普遍认知，也是各方妥协的结果。
不过，由于这部法律的效力层级有限，部分原则性内容尚未作出明确规定，在实际开展社会救助工作时面临诸多困境。因此，迫切需要一部高位阶的法律来提供更为坚实的保障，进而增强社会救助的权威性与稳定性。
2019年，民政部委托研究机构对《暂行办法》的实施情况进行评估。评估结果显示，社会救助面临对象人数下降，救助标准偏低；救助项目不够平衡，部门协调仍待加强；社会救助服务发展缓慢，城乡差距较为明显；基层工作队伍薄弱，救助经办能力欠缺；救助监督不合理，容错纠错机制不健全等问题，一些地区财政投入逐渐萎缩。对此，评估组建议 推动社会救助体系转型，加快相关立法，强化法治保障。
界面新闻注意到，社会救助法草案曾两次公开征求意见，但因各种现实问题考虑并未提交全国人大常委会审议。2008年8月，原国务院法制办公布《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，征求社会各界意见。此后在2019年7月3日，该法又被列入民政部2019年立法工作计划，草案送审稿拟报送国务院。
浙江工业大学公共管理学院副院长祝建华教授告诉界面新闻，当前社会救助主要依赖于政策保障，法律位阶不够，存在一定局限性。倘若能够实现立法，社会救助就能从政策保障转变为法治化保障，这无疑是一场重大变革。
救助范围扩大
现行低保制度存在各地标准差异大、缺乏增长机制以及救助人群覆盖面受限等问题。
作为一项兜底性民生制度，部分家庭因收入仅略高于救助保障线，便被排除在社会救助体系之外。同时，还有一些家庭虽因教育、医疗开支或突发意外导致生活陷入困境，却也因不符合现有标准而无法获得应有的救助。
草案第十三条明确将最低生活保障边缘家庭（简称“低边家庭”）和刚性支出困难家庭等纳入救助范畴，进一步扩大救助范围。
“这一调整主要是为了消除社会救助制度的悬崖效应。”祝建华解释，低保标准采用“一刀切”的刚性太强，导致明显的悬崖效应，即获得低保资格与未获得资格的群体在享受的福利和救助待遇上存在巨大差异。为此，在之前的制度实践过程中，各地进行了诸多探索，逐步扩大了救助范围，将低边家庭纳入救助体系。
谈及各地对于低边家庭的认定标准，祝建华告诉界面新闻，认定标准存在差异，有些地方设定为低保标准的1.5倍，有些地方则是2倍，一般允许有条件的地方适当扩大标准的比例。
民政部公开数据显示，截至2024年6月底，全国共有城乡低保对象4037万人，其中城市低保对象648.4万人，农村低保对象3388.5万人。2024年上半年，共实施临时救助417.7万人次。
此外，草案还考虑到了刚性支出困难家庭。界面新闻注意到，将刚性支出困难家庭纳入低保考量范畴，并非突然之举。回顾过往，在之前的中央文件中，已经陆续有相关文件为其作出铺垫。
此前在2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出建立“分层分类”救助体系，将低收入家庭、刚性支出困难家庭纳入救助范围，这一政策为立法奠定了实践基础。
“无论是低保、低边还是刚性支出家庭的纳入，都标志着社会救助体系在制度理念上发生了重大改变。”祝建华表示，过去我们主要关注保生存，而现在正在向保基本、防风险和促发展转型。
不过，救助范围扩大后，配套措施能否跟上是公众较为关心的问题。祝建华认为，虽然基层工作量和央地财政会面临压力，但不至于造成极大的困境。
祝建华分析，在后续救助对象的认定及开展收入财产核对等工作中，可能会导致工作量上升，但可以通过“大数据 + 铁脚板”（即线上数据分析和线下实地走访相结合）的模式，弥补基层因认定范围扩大而出现的能力短板。
财政方面，中央和地方所承担的压力并非不可承受。虽然，近年来从法律层面将低边家庭和刚性支出困难家庭明确为保障对象，但并非认定后就必须给予现金或其他救助。只有这些家庭确实遭遇困难，才会根据具体情况提供政策支持。
祝建华举例，部分地区的低边家庭可享受相应的医疗救助政策；刚性支出困难家庭若在医疗、教育、住房等方面支出较大，国家会通过专项救助的方式给予帮扶。
部门权责与央地责任
社会救助涉及民政、教育、卫健、住建、人社等多部门，部门权责划分始终是立法难题所在。
这一情况导致救助体系较为分散，不同救助项目之间缺乏有效的协调与联动。值得注意的是，2014年的《暂行办法》试图解决这一问题，明确民政部门统筹全国社会救助体系建设，并建立部门联席会议制度。
但在实践中，其统筹效果有限。据《中国慈善家》报道，某省民政厅工作人员坦言：“教育、住建等部门有自己的专项资金和考核指标，民政部门很难协调。比如教育救助，教育部门更倾向于资助成绩好的贫困学生，而民政部门强调应按困难程度排序，经常出现分歧。”
不过，本次草案以立法形式再次确立了民政部统筹地位，权威性有所提高。草案第四条规定，社会救助实行党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。草案还规定县级以上人民政府民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等部门 (以下统称社会救助管理部门)，按照各自职责负责相应的社会救助工作。
此外，中央与地方对于社会救助的财政责任划分也是目前讨论的焦点之一。
2021年民政事业发展统计公报曾显示，全年全国用于城乡低保、特困人员供养和临时救助的资金总额超过2000亿元，其中财政资金为社会救助资金的主要来源。
关于救助资金方面，目前公开的草案规定，地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金，实施预算绩效管理，资金支付按照国库集中支付管理有关规定执行。不过，草案中并未明确中央和地方政府资助比例、分担比重等。
事实上，各地财政收支差异导致了央地资金分配的差异。在我国西部地区，社会救助资金过度依赖中央财政的问题比较普遍。
祝建华举例，对于像云南、贵州类似的边远地区，中央财政确实占据了主导地位，承担了大部分支出；而在经济较为发达的地区，中央转移支付的比例则相对较小，地方财政承担的支出比重较大。
“在这个过程中，我们需要根据不同地区的经济发展水平和区域特点，合理明确中央财政和地方财政的责任分担，并保持适度的灵活性。”祝建华说。
高华俊也认为，社会救济的具体运作方式，并非简单界定中央和地方各自承担多少资金的问题，而是强调地方需依据财政体制安排列支，并通过国库专项支出来保障资金。
具体比例多少，这一决策权被赋予了地方。“从根源上讲，社会救济的责任主要在地方，这一宪法体制目前并未改变。即便中央政府将全部资金都拨付给地方，也只能算作中央的补贴补助。因此，地方应根据实际情况制定具体的操作办法和实施细则。”高华俊对界面新闻说。
社会力量参与救助
此次草案还设立了专章明确社会力量参与救助。高华俊认为，这一章节至关重要，这也是我们一直以来所坚持的社会救助理念。
“以往，我们称这些社会力量是政府社会保障的有效补充。而现在，这个定位更高，我们称之为政社协作，也就是将社会领域作用与政府作用置于平等地位，双方共同推进社会救助事业的发展。”高华俊说。
此前南开大学社会建设与管理研究院院长关信平在接受新华社采访时也指出，草案主要强调了三条途径，即鼓励慈善事业投入、推动社会工作专业力量参与和促进志愿服务发展。
此外，在救助程序方面，草案第三十三条规定：申请特困人员供养、最低生活保障、医疗救助、住房救助、就业救助，由本人或者与其共同生活的家庭成员向户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处提出。
上述户籍限制，是否会对探索常住人口的社会救助工作带来阻碍？高华俊认为，这项规定与社会管理体制及资金来源紧密相关。目前，在户籍管理框架下，专项救助和临时救助已不再受户籍限制，但低保金仍按户籍发放，可以说在制度弹性上已做到了尽可能的调整。若低保金也放开户籍限制，将会引发一系列复杂问题。
不过，祝建华认为，探索常住人口的社会救助、破除户籍限制并不会引发严重问题。“比如很多人担心的会给流入地带来极大的财政负担等，我觉得这并非关键所在。真正的问题在于，其他相关制度尚未变革，特别是财政体制没有改变，单纯的对社会救助制度进行调整，困难很大，难度不小，还是要逐步探索，稳步推进。”祝建华说。
祝建华认为，除了逐步探索常住人口兜底保障之外，当下最有效的办法，是尽快完善社会救助全国经办体系，强化数字化改革，增强基层经办能力，使得社会救助的申请、审核等更为灵活，更能适应人口流动带来的变化与需求。
此外，草案中还有哪些条款需要进一步完善，祝建华表示，关于社会救助的标准体系，现行法律中的体现可能尚不充分。社会救助不仅涉及低保标准，还包括一系列现金救助的专项标准，以及服务类救助的发展。
服务类社会救助的定位也需进一步明确。祝建华称，社会救助应从保基本出发，兼顾防风险与促发展。当前，各地如何进一步强化和明确服务类救助的定位、功能、边界及标准，是亟待解决的重要问题。
此外，法律草案中关于处罚机制的部分还需要进一步完善，以便其他法律制度相衔接。最后，关于社会力量参与社会救助的方面，也需要进一步强化。祝建华指出，当前的社会救助是一个大救助的概念，不仅涉及民政部门，还包括其他政府部门以及社会力量的广泛参与，社会力量参与社会救助的能力建设、方式、内容等，都需要体系化的设计。
高华俊认为，应扩大社会救助的内涵和外延，丰富救助内容、手段和方式，包括提供更多服务类救助，从而避免政府在“有”与“无”之间的艰难抉择。
“当务之急是推动这部法律尽快出台。”高华俊表示，虽然草案有不完美之处，但综合考虑，认为应先出台再解决问题。“只有先把最基本的东西定下来，其他的福利、社会保障、保险等才能在此基础上构建得更高。”高华俊说。
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