政务App，花钱买水军？

作为华中某省的社区网格员，摸排和帮扶困境儿童是王晓晓的分内之职。但当地困境儿童录入系统的上线，使得这项工作“变了味”。“上级会在系统中下达考核指标，要求要有10个困境儿童，但是我们辖区只有5个。”王晓晓说。

为了完成指标，她不得不将一些在辖区内租房的流动儿童也录入系统算作困境儿童。当然，这也增加了她后续走访的工作量。

今年，这一系统被取消了。

随着国家整治形式主义力度的加强，近段时间以来，多地开始对利用率低、实用性不强的“僵尸”政务App、小程序等政务信息系统进行“大扫除”。

据《中国新闻周刊》了解，政务App主要分为两类，第一类是对外面向企业、群众提供服务的政务服务类应用，第二类为对内面向公职人员的协同办公类应用，此外，也有兼具两类功能的综合政务系统。

多位受访者指出，前些年，随着互联网技术的普及和数字政府建设，开发政务App几乎成为各地、各部门的一股风潮。然而风潮之下，盲目开发、重复开发和重建轻管问题突出，且许多政务App功能异化，形成“指尖上的形式主义”，加重基层负担。

AI插画 阿丹

政务App“大扫除”

王晓晓的手机中，曾有十多个政务App，今年以来，有的被注销，有的被整合、收回权限，目前还剩五个左右。

在她看来，重复建设和闲置，是政务App存在的主要问题。以公租房和租赁补贴申请业务为例，在其日常使用的市级系统之外，还存在两个功能相同的省级系统。“我们主要用的是市级系统，省级系统我们根本不知道怎么用。”但她仍然被要求“熟练掌握”这些系统，以便在领导来检查时能够应对。

区里也推出过类似的政务App。当时，区里组织培训，要求网格员使用并提升系统的用户活跃度。但一方面，因权限限制，社区能使用的功能不多；另一方面，“居民办事并不会用这个系统，而是直接去办事大厅找专门的办事人员处理”。

王晓晓的感受是政务App存在的普遍问题。今年以来，已有多个省份针对这些政务App展开清理。比如，今年7月起，作为较早探索数字化政务系统建设的地区，浙江省湖州市对全市市级部门与区县的760个政务App开展排查，并有针对性地“关停并转”。

湖州市数据局发展规划处处长潘名杰说，“关停并转”主要针对三类应用：一是近三个月用户活跃数接近零的“僵尸”应用；二是功能冗杂，大部分功能模块使用率低的低效应用；三是功能碎片化、存在重复建设的“小散乱”应用。

功能融合是此次政务应用“大扫除”的重要目的。近日，广西壮族自治区大数据发展局表示，“广西政府”App全面停止所有信息更新，并同步启动账号注销程序，原App所有内容与服务将统一整合迁移至“智桂通”App。

广西智桂通科技有限公司经理王海宁告诉《中国新闻周刊》，“广西政府”的定位主要是政务办公，功能和受众较为单一，如今向“智桂通”App迁移，是为了更好地打造面向政商民客的综合政务平台。“目前，广西全区内超过40个单位的118个应用已经接入‘智桂通’。”王海宁说。

除了清理既有政务App，也有省份发文，严格遏制新增。

6月27日，江苏省数据局、省发展改革委等四部门联合印发《关于进一步提升政务服务管理质效的若干措施》，其中明确，杜绝省级以下重复建设政务App，县级以下禁止开发政务服务App。

江苏省某科技公司相关负责人告诉《中国新闻周刊》，为响应政策，大部分政务App已经合并或关闭，“目前公司已经没有政务App开发业务了”。

广东也推出了类似规定，要求全省各地各部门开展政务App程序集中摸排与自查自纠，明确非必要不新建、重复的必整合、低效的必关停的整治原则。广东省某软件开发公司相关负责人对《中国新闻周刊》表示，当前政务App开发基本上遵循“省统建、市使用”的原则，“市级以下就不会再建了”。

11月5日，《中国组织人事报》发文称，全国范围内已清理整合各类冗余政务App和工作群超过数百万个，督查检查考核事项精简约50％。

“数字幻象”

多位受访者对《中国新闻周刊》表示，政务App的开发热潮，大约可以追溯到十年前。

李凌是一名从事软件开发的业内人士，曾为多个城市设计过政务App。他对《中国新闻周刊》表示，政务App的建设时间存在地区差异，2018年、2019年需求比较凸显，沿海等经济发达地区会更早些。

张剑华是西南某市的基层干部，他对《中国新闻周刊》回忆，当地政务App开发风潮大概是从2017年开始的，“当时各部门都想有一套独立的垂直管理系统，教育、民生、政法、国土资源，各个部门都不甘落后，技术公司也开始接揽相关业务”。

据中国互联网络信息中心发布的第51次《中国互联网络发展状况统计报告》，2022年，仅是政务小程序，数量就达到了9.5万个。

张剑华提到，政务App开发潮的出现，主要有两方面原因。“一方面，作为管理者，数字平台确实有便利性，比如以前某部门发文后需要通知各个乡镇过来领，然后领导再层层审批，签完字后再送回，时间漫长，有了在线政务系统，这些程序可以在一天内完成。但另外一方面，也存在扭曲的政绩观问题，‘别的部门、地区都有了，我也不能落后’。”

中国政法大学校长马怀德曾在《警惕数字政府建设中的形式主义和部门本位主义》一文中指出，地方各级政府及其部门大量通过政企合作、政府购买服务等方式，建有互不统属的数字系统和平台。由于缺乏统一的统筹规划，这些数字系统存在分散建设问题；大量资源一而再再而三地投入相同和相似功能的开发中，存在重复建设问题。

在此情况下，许多政务App沦为“僵尸”应用。“市级搞一个区级搞一个，最后命令统一用市级的，区级花钱做的就被丢掉了。”李凌说。

重建轻管也是政务App建设中存在的重要问题。李凌接触过的项目预算从几万元到百万元不等，“百万元以上的大多是省级从0做起的项目”。对于街道的开发项目，他们一般不接，“一方面是项目预算较少，另一方面这些多是‘一锤子项目’，而对于政务App来说，系统维护很重要，包括保证日常的运作、修复bug，以及根据市民或基层干部的反馈持续对功能进行优化更新”。

但据他观察，当时这种“一锤子项目”的开发需求不在少数。“部分地方政府没有意识到系统是需要持续维护的。他们问得最多的问题就是‘某地是怎么做的’，想抄一个成熟先进的方案，产生了许多一次性的应用。”李凌说。

这些应用交付后，基层反映某些功能难用，但又缺少维护，所以只能通过人工措施弥补，“后面演变成全部人工运转，就荒废了”，同样成为现在需要清理的“僵尸”应用。

此外，无论实用与否，政务App在建成后，都会面临“刷活跃度”“刷用户量”等政绩显化要求。

“最严重的时候，上级部门把基层干部的App排名情况纳入考核，每周排名靠后的要被通报、写检讨。”张剑华曾到某社区学习其保持某App高活跃度的“先进经验”：一个专门负责这项工作的人员，用30多部手机，同时绑定几十个相关人员的账号，一个人全部刷完。

这种要求在政务App的设计环节就有所体现。李凌遇到过，有的地方会要求把“打卡”功能放在首页最显眼的位置，可以攒积分、换东西。

在电商平台，为政务App刷注册人数等数据，已是一门持续多年的生意。一个店名带有“推广App小程序扫码注册拉新”的店铺客服对《中国新闻周刊》表示，公司已成立9年，为不少知名政务App做过数据，注册量级不限，“我们都是真人扫码推广的，不实名的话每人1元到1.2元。如果限制注册用户的地区，成本会高些，有的地方要每人17元”。

《中国新闻周刊》询问其近两年业务需求量是否下降，对方表示没有，“任务量还是蛮多的，只要是推广拉新的，我们都做了很多了”。

同济大学政治与国际关系学院副教授魏程琳对《中国新闻周刊》指出，这些盲目开发的实用性差、重复率高的政务App，以及刷出来的用户量、互动量，本质上都是人工生成的“数字幻象”，带来的是治理成本的增加。

能否缓解形式主义？

如果说，“数字幻象”是政务App造成的表面繁荣，那形式主义在这项技术的“加持”下，导致基层工作留痕和考核压力放大，可以说是对基层治理产生了根本影响。

魏程琳在调研中遇到过一个案例，某位河长为了完成政务App对每日巡查次数、地点、时长的要求，把手机绑在小狗的腿上，让它替自己完成巡查轨迹定位。“巡查是河长的本职工作，但政务App加持下的工作要求，很多时候超过了合理范畴。”魏程琳说。

武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文对《中国新闻周刊》指出，许多政务App的设计初衷，并非方便基层工作，而是方便上级对基层进行监督。李凌也提到，大多数政务App的设计都比较看重对内监督，比如会设置数据大屏、记录留痕、下属工作提示等功能。

“但从监督角度来讲，政务App也未必能提高效率，因为很多考核都是无意义的。”吕德文强调。

王晓晓介绍了两个被纳入考核的政务系统：一个是实有人口录入系统，考核标准是“数据删除和录入的频率”；另一个是矛盾纠纷录入系统，要求“往上多报一些案件”。

但她所在的是一个人口流动性不强的老小区，数据天然变动不大，“考核方会认为数据更新频率低代表工作不负责”。有时候，王晓晓等人只能通过虚报弥补。

西北农林科技大学人文社会发展学院副教授吴春来长期关注基层治理问题，他对《中国新闻周刊》指出，基层工作的特殊性在于，需要在实际中干出来。“以前没有这些政务App的时候，大家工作做完之后再总结汇报即可，但有了这样的系统后，大家不仅要干，还要把工作内容和结果转化为数据，当有了一个量化的指标后，就会转化为考核压力。”

对政务App进行清理，目的正是缓解这些问题。2019年，是中央明确的“基层减负年”。这一年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕等问题。

此后，多地对政务App展开清理。如当年福建省委办公厅印发通知，要求把干部从政务App的“绑架”中解脱出来。江苏、山东、湖北、湖南、海南等多地也提出减少政务App数量等要求。

王海宁说，今年年初，广西再次对全区政务App进行摸底，进一步落实为基层减负的要求。“此前有一些巡林护林相关的应用，要求基层干部到现场打卡、签到，这种应用或功能我们一律都下线了，杜绝出现在平台上。”

多位受访者表示，目前的政务App清理行动在基层压力和形式主义的缓解上，效果还是比较明显的。“在清理时，大部分地方都是自下而上摸排、上报的，这是合理的路径，基层普遍反映确实获得了一定的减负。”魏程琳说。

不过，他提醒，政务App的清理应避免“一刀切”，否则会因整治形式主义而出现新的问题。他在调查走访中了解到，西部某县将基层减负视为一项压力工作，几乎停用所有政务App，甚至解散微信工作群，增加了部门间沟通成本，工作效率大为降低；中部某县为减轻基层负担，从省级层面下发40多项自查负面清单，基层原本没有的问题，硬是被要求填报并说明情况，这产生了新的形式主义问题。

国务院公布的《政务数据共享条例》中明确，政府部门应当科学合理确定政务数据共享属性。AI插画 阿丹

如何打通政务数据？

“关停并转”部分政务App，其实并不是终极目的。在吴春来看来，“更重要的深意在于，政务信息系统的规范化建设，到了一个体系化、制度化的新阶段。要由乱转为有序，实现政务数据的整合和统筹”。魏程琳也提到，精准全面的数据本就是政府治理的重要工具。

不过，多位基层干部、学者对《中国新闻周刊》提出，政务数据共享困难，是目前比较凸显的问题。

“很多数据，基层负责往上报，但上级部门对数据的收集、核查和更新却很难回流给基层，不利于基层治理，造成权责极不匹配的局面。”魏程琳说。

张剑华曾对市委办提出过一个构想，通过建设全市统一政务平台，纵向、横向打通各层级和各部门数据资源壁垒。“开荒的过程会辛苦一些，基层需要把各个业务口的数据再报一遍，但仅此一遍，剩下的就是根据变化做一些数据的维护。”但当前使用的政务App和这个构想仍有很大距离，“各个部门还在要求我们每天不停地报数据”。

张剑华认为，无法实现的根本原因不在于技术，而是人为设置的一些壁垒。2020年，国家市场监督管理总局信息中心发表的一篇文章指出，政务数据已被认为是一种部门资产和资源，甚至有人把数据的拥有和使用定义为一种“权力”。数据整合共享后，部门数据的特性和特权不再明显，拥有数据的部门主体地位会相对弱化，被视为部门权力的流失和削弱。

李凌在各地政务App开发的过程中也发现，不少地区跨部门协作意愿较弱。“每个部门考虑自己的业务比较多，这就造成‘你的数据我不考虑，我只完善自己库里的数据’的局面。”

王海宁也表示，目前“智桂通”对政务App的整合，只是提供统一的入口，不强制相关单位提供数据。“一是数据敏感性的问题，另外，具体落实的时候协调方会很多，非常困难。”

事实上，国家层面已经注意到了这一问题。今年5月，国务院公布《政务数据共享条例》，自8月1日起施行，首次从国家层面以行政法规形式，对政务数据的目录管理、共享使用、平台支撑等进行规定。

值得注意的是，上述条例明确，政府部门应当科学合理确定政务数据共享属性，不得通过擅自增设条件等方式阻碍、影响政务数据共享。

此外，上述条例还规定，上级政府部门应当根据下级政府部门履行职责的需要，在确保政务数据安全的前提下，及时、完整回流业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据，并做好系统对接和业务协同，不得设置额外的限制条件。

吴春来认为，政务数据向基层回流是政务App真正辅助基层治理的重要前提。“这种情况下，政务App是有作用的。我们在乡镇调研时发现，政务信息系统汇总的信息能够帮助基层干部区分一般性和周期性的民意诉求，有助于基层治理者厘清工作重心，采取不同的方式解决。但前提是政务数据要内部打通，并形成常态化的流通机制。”

（文中王晓晓、李凌、张剑华为化名）

原标题《政务App，花钱买水军？》