界面新闻记者 |杨志锦
“你们债务置换了多少？”
“水务、煤气业务在你们那吧？”
“现在的关键问题是代建业务越来越少，下一步要干啥，怎么进行转型？”
12月13日，2025年城市产业合作大会暨第18届城市建设投融资论坛会议间隙，几位城投董事长围在一起，就债务负担、平台转型、业务发展等问题交流讨论。中国的城投公司几乎都是属地经营，相互之间几无竞争，因此借鉴学习是常态。当日，上百家城投公司齐聚南京，探讨城投的未来之路。
随着10万亿置换政策的推出，地方政府隐性债务正在加快清零，中央提出要“有力有序有效推进地方融资平台出清”。置换后，融资平台的债务负担几何？融资平台又将走向何方？转型又该如何转？
界面新闻记者在论坛当日采访了解到，随着置换政策的推出，地方政府及融资平台的债务压力总体减轻，但仍有部分城投坦言债务压力仍不小。对于转型，融资平台将结合自身禀赋探索有收益的业务，但转型之路并不容易。其中，存量盘活、资产端管理成为融资平台化债、转型的关键一招。
债务压力减轻，但部分仍有压力
去年11月，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。
据界面新闻记者统计，截至目前10万亿置换债已经发行5.6万亿。财政部发布的《2025年上半年中国财政政策执行情况报告》披露，置换后债务平均利息成本降低2.5个百分点以上。
前述报告认为，置换的“一石多鸟”效应正在加快显现——既提高了地方债务透明度，有利于加强债务统一管理；又大幅减轻地方还本付息压力，给地方腾出更多资金资源和政策空间，撬动解开地方债链条，促进畅通微观经济循环。
不过仍有一些城投坦言债务压力不小。“我们部分项目未建成，续投需求仍然较大。同时债务规模较高，存量债务化解压力大。化债总体思路为止血、瘦身、健体，当前仍处于止血阶段。”北方省份某地市城投副总对界面新闻记者表示。
南方省份某地市城投高管对界面新闻记者表示：“我们作为地方性施工类城投企业，每年回款比例只有产值的60%，应收账款雪球越滚越大。如果后续没有新的现金流进来，可能到某个点就难以为继了。”
界面新闻记者了解到，其原因在于债务置换额度只占到城投有息债务的一部分。具体而言，此次10万亿债务置换的对象为隐性债务，而一些地方可能出于多种原因少报了隐性债务。
“纳入隐性债务虽然可获得中央化债政策支持，但新增投资受限，进而影响经济发展。我们正重点布局储能等产业投资，如果抓住产业风口，有望快速改善财政和债务状况，因此我们更倾向于保持投资能力而非立即锁定化债额度。”前述北方省份地市城投副总对界面新闻记者表示。据介绍，该城投获得的置换额度仅占其有息债务的10%。
惠誉评级测算称，合计仅占全国城投企业债务4%的10个最小省份获得更大的债务置换额度，覆盖其2024年末城投企业债务余额的65%。而江苏、浙江、四川、山东和广东五省份拥有全国53%的城投企业债务，但同时期获得的债务置换额度仅覆盖其2024年末债务余额的8%。总体而言，不论“债务大省”还是“债务小省”，置换额度均无法覆盖城投企业债务，“债务大省”的覆盖比例更低。
现代咨询集团董事长丁伯康在会上表示，中央推出的一揽子化债政策缓解了地方短期偿债压力，但其根本目的在于“止损”和“腾出空间”，倒逼地方寻找新增财源，而非单纯的债务兜底。
城投转型百态
随着置换的推进，今年7月召开的中央政治局会议要求，积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。
今年10月，人民银行行长潘功胜在全国人大常委会上作报告时披露，截至2025年9月末，全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模较2023年3月末分别下降71%、62%，风险明显缓释。下一步要继续做好金融支持融资平台化债工作，支持融资平台市场化转型。
按照监管要求，对空壳类城投要撤销；对兼有公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业；对于有竞争力的城投公司转型为一般经营性企业。
“国企平台公司要想在新一轮周期中站稳脚跟，关键在于打破重融资、轻经营的路径依赖，探索一条‘换个活法’的转型之路。”丁伯康表示。
据界面新闻记者采访了解，城投转型主要是增加“造血”能力，常见的方向包括介入贸易、房地产、城市运营等业务。
前述北方省份地市城投副总向界面新闻记者介绍，公司现在在探索市场化转型，主要有几个方面，一是建筑子公司承接市场化的施工业务；二是成立砂石公司，进行砂石贸易转运，后续可能会和市内或外部企业合作，开展砂石开采和港口运输业务；三是拿地建厂房进行园区运营。
前述南方省份地市城投高管对界面新闻记者表示，城投还是要依托于辖区内资源开展相应业务。目前公司拥有辖区内公园的运营权，后续可能会修建停车场，同时与地方民企合作，在公园里修建体育场馆并进行运营，增加现金流。
对于城投转型，业内也有不同观点：一种观点认为，一些城投只是将各种资产进行简单拼凑、进行表面上的转型，实际上不具备“造血能力”；一种观点认为，城投就是为地方融资而生，转型是一个伪命题。
“城投转型的关键在于提升独立的偿债能力。但这不意味着要完全切断和政府的关系，变成纯粹追逐利润的商业公司。这不现实，更可行的路子是做一个‘利润中性’的综合功能类企业。也就是说，主要目标不是利润最大化，而是在完成公共任务的同时，能通过市场化运营，让自己的业务产生稳定、可持续的现金流，起码要能覆盖基本的运营成本和债务利息。”西部省份某省级城投公司总经理对界面新闻记者表示。
新选择：盘活存量
在化债、转型的过程中，盘活存量成为关键一招。盘活存量微观上直接帮助融资平台缓解流动性压力、改善现金流，宏观上有助于稳妥化解隐性债务风险、改善地方债风险指标。
值得注意的是，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“做优增量、盘活存量”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。“十五五”规划建议还相应提出，编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构；推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享等。
丁伯康表示，截至2023年底，地方政府存量资产规模超120万亿元，其中低效用地、闲置房产、未充分利用基础设施占比达30%。要化解财政债务压力，“三资”（资源、资产、资本）盘活成为关键突破口。
丁伯康称，鉴于资产盘活模式丰富多样，需要从“三资”（资源、资产、资本）属性出发，将其盘活模式划分为资源资产化、资产资本化、资本杠杆化三类。如在自然资源方面，开展确权与特许经营工作，对矿产、林业、水等资源进行权属登记，借助特许经营权出让（如采矿权、排污权交易）等途径，达成资源的价值变现。
类似操作已在一些地方实践。《黄石日报》今年8月报道称，阳新县整体推进砂石资源处置，累计实现矿权出让收入、国有资源有偿使用收入58亿元。今年10月湖北省召开的相关会议提出，深刻把握“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”三项原则，更加科学运用“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”四种方式，进一步推动湖北省国有“三资”管理改革取得更大成效。
“我们在分析地方债风险时经常说我们形成了大量的优质资产，这是事实。但另一个问题是，这些优质资产到底有多少，有多少是有现金流的，有多少是没有现金流的，我们并不清楚。”中国财政科学研究院原院长刘尚希在会上表示。
在刘尚希看来，我国目前缺乏对多层次资产负债表的有效管理，造成资源配置和使用的浪费。他建议，未来要更加注重对资产端的管理，建立地方资产负债表管理体系，提高有效资产的形成率、利用率。
据界面新闻记者了解，当前衡量地方债风险的核心指标为债务率和负债率，前者为债务余额除以综合财力，后者为债务余额除以GDP，两者分子为存量指标，分母为流量指标，并不匹配。如能编制资产负债表，则可将分母替换为资产、形成资产负债率指标，可更准确地评估地方政府的债务风险。
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