地方编办主任撰文：编外用人产生新刚需，探索跨层级统筹使用

“在编制总量限定的前提下，通过机关事业单位改革内部挖潜也难以彻底解决‘人少事多’的矛盾，编外用人成为现实选择，并将在一定时期内继续存在。”

近日，安徽省芜湖市南陵县委编办主任、县委组织部副部长吴问胜在当地媒体上撰文分析称，作为机关事业单位用人体系的重要补充和人事管理的重要内容，规范编外用人管理具有十分重要的意义，必须引起高度重视。

这篇《南陵县编外用人管理的思考与探索》提到，我国还是发展中国家，财力仍然有限，特别是当前经济下行压力较大，财政收入增长势头趋缓，财政紧平衡将成为新常态。对照中央关于“严控总量，过紧日子”的目标要求，编外用人管理还面临以下难题：

一是政出多门，规则统一难。编外用人缺乏明确的主管部门和专门的立法规定，中央层面尚未出台相应的规范性文件，各地各级关于编外用人管理的规定也不尽相同。如编外用人的范围，尚有狭义和广义之分。狭义上，编外用人仅限编外聘用人员，即不占机关事业单位编制、直接与用人单位签订劳动合同，其薪酬福利由用人单位承担的人员；广义上，既包括编外聘用人员，还包括在机关事业单位工作的劳务派遣人员、志愿服务者、非全日制用工等不占编制人员。

二是多头管理，源头管控难。编外人员管理涉及编办、人社、财政等业务主管部门，教育、公安、综合执法（城市管理）等行业主管部门，以及工会、共青团等人民团体，各领域人员招募、管理方式等均有差异。

三是类型多样，身份界定难。因为进入渠道、入职时间不同以及政策规定调整变化等原因，编外人员岗位复杂、身份多样，部分人员限于历史原因和政策规定模糊，身份认定存在一定困难。

四是需求多元，总量限定难。近年来，各级对于民生投入持续加大，人员需求水涨船高。如“安心托幼”优化幼儿园布局，“老有所学”补充老年学校师资。社会事业发展势头迅猛，如南陵县医院创建三级医院新增床位，现有员额难以满足医护配备标准；芜湖科技工程学校扩大招生，核定编制无法保障教学需要。同时，规范统计工作，明确人员配置要求；实施“十年禁渔”、落实文物保护以及加强村居“三资”管理等，都对编外用人产生新的刚性需求。

在吴问胜看来，针对以上问题，我们要严格遵循“总量控制、分类施策、管理规范、平稳有序”原则，细化工作举措，完善管理机制。具体有五方面：

一是严控总量规模。明确编外用人的范围对象，依据机构编制平台统计数据，锁定存量，作为今后编外用人控制底数，实行总量控制，只减不增。要坚持有保有压，强化内部挖潜，探索跨层级、跨部门、跨镇域统筹使用，防止编外用人控制数固化为部门及区域所有。

二是实行分类管理。要严管限量，规范机关编外用人。公安辅警根据相关法规，按照总量适当、倾斜基层、动态调整、分类使用的原则，实行总量控制；法院、检察院等政法机关执法辅助人员参照执行。综合执法（城市管理）协管员依据我县城市执法体制改革有关实施方案规定执行。经济开发区管委会落实“管委会+公司”改革，结合“员额制”管理相关规定，核定编外用人控制数。要用活存量，规范事业单位编外用人。现有事业单位编外用人控制数，重点投放基础教育、基本医疗、公共卫生、公共文化等直接服务群众的事业单位。根据民生事业需要，综合考虑财政可承受能力，按照有关行业标准，主要保障专业技术岗位，合理确定编外用人控制规模。要保持定量，规范特定岗位编外用人。政府专职消防员，机要通信、应急保障和执法车辆驾驶员等中央及省有关政策已有明确规定的，严格定量标准，保障岗位编外用人需求。要调配余量，规范乡镇编外用人。乡镇编外用人控制数由县级机构编制部门在全县编外用人控制数范围内，综合考虑乡镇类型、人口、区域面积、经济发展状况等因素统筹核定。坚持“减上补下”，结合乡镇履职清单工作推进，对承担履职事项较多、承接赋权事项量大的乡镇适度倾斜。三支一扶、基层特定岗位等人员主要用于乡镇；部门主管的基层编外人员应下沉乡镇，由其统一管理、使用。

三是规范工作程序标准。除政策性安置外，编外用人应当“凡进必考”，坚持“公开、平等、竞争、择优”原则组织招聘，人选应当具备与岗位要求相匹配的政治素质、知识技能以及正常履职的身体条件。

四是强化责任纪律。按照“谁聘用、谁负责”“谁使用、谁管理”原则，落实用人单位主体责任，从严从紧加强编外人员管理。编制、财政、人社等部门要强化责任担当，分工协作、密切配合，建立跨部门协调机制，形成工作合力。要把编外用人管理情况纳入巡视巡察、审计和机构编制监督检查范围。

五是完善长效机制。定期更新编外聘用人员实名制系统，建立完善全口径编外用人名册，加强部门信息共享，实行重大事项动态报备制度。强化在编人员教育管理，防止将应履行的岗位职责转嫁给编外人员承担。健全完善编外人员管理制度，规范人员考核、激励、约束、退出机制，依法维护编外人员和用人单位的合法权益。

吴问胜在文章中介绍，2017年南陵县开展机关事业单位违规聘用编外人员清理整治工作，出台《南陵县机关事业单位编外聘用工作管理暂行办法》等文件，持续推进编外用人管理规范化，取得阶段性成效。

其中，当地规定三种情形可申请编外用人，即单位编制内工作人员缺额较多，人员配备一时难以到位；单位编制已满，但因工作职能发生较大变化，不能保证工作正常开展；承担上级交办的工作任务较重，现有工作人员不能满足基本工作需要。南陵还根据用人单位工作任务、人员变化情况，对编外岗位数的总数及聘用年限实行动态管理，适时增减编外岗位总数及聘用年限。